Mi a probléma a német választási rendszerrel?

A választási rendszer alapjai

Mint hazánkban, Németországban is általános, egyenlő, közvetlen, szabad és titkos választási rendszer van érvényben, mely szabályozza a törvényben 598 fős létszámban meghatározott szövetségi parlament (Bundestag) megválasztását. Az 598 képviselő felét 299 egyéni választókörzetben választják - ők az egyéni jelöltek (Direktkandidat) - a többi 299 képviselő pedig listáról kerül be. Minden tartománynak ugyanannyi egyéni képviselője van a Bundestagban, mint a neki járó pártlistás hely. Ez az utóbbi szám csak elméletileg 299, gyakorlatban nincsen felső korlát, s pont ez az előírás generál egyre nagyobb vitákat.

Németországban is a 18 évnél idősebb állampolgárok járulhatnak az urnákhoz, de Németországban ez a választás napján csak 8 és 18 óra között lehetséges, aki aznap valamilyen okból akadályoztatva van, illetve külföldön tartózkodik, az előre igényelhető levélszavazást választhatja. Ezen szavazási forma népszerűsége egyébként – kiváltképp a pandémia alatt – ugrásszerűen megnőtt. A külhoni, németországi lakhellyel nem rendelkező németek regisztráció után szavazhatnak, de csak akkor, ha az utolsó 25 évben legalább három egybefüggő hónapot Németországban tartózkodtak és volt bejelentett hivatalos lakcímük. Az országban élő őshonos kisebbségek választási listáira nem érvényes az egyébként minden pártlistára alkalmazandó 5%-os bejutási küszöb. Hosszú idő után ebben az évben pont a dél-schleswigi dán kisebbség pártja, az SSW próbálkozik ezúton bejutni a Bundestagba, nem kis eséllyel.

Első és második szavazat

Magyarországhoz hasonlóan, a német szövetségi parlamenti választás alkalmával is két szavazata van az állampolgároknak. Az első szavazattal az egyéni választókörzetben (Bundeswahlkreis) szavazzák meg egyfordulós rendszerben, egyszerű többséggel a körzetük képviselőjét, második pedig a tartományi alapon szerveződő pártlistákra voksolhatnak. Hazánkkal ellentétben a német választási rendszer nem egy „árok-rendszerre” épül, ahol az egyéni jelöltekre és a pártlistákra adott szavazatokat gondosan elválasztják (ezt a rendszert némiképp idehaza módosítja a győztes és a vesztes kompenzáció, de alapjaiban még mindig egy „árok-rendszer”), hanem a két alrendszer egymásba fonódik, s egy különleges eljárás során alakul ki a végleges eredmény. A német rendszert szakirodalomban általában vegyes arányos képviseleti rendszernek szokták nevezni, ami egy hibrid rendszert jelent.

Itt bár alapjaiban az arányosság elve érvényesül, ezt árnyalja az egyéni választókörzetekben leadott szavazat, mely akár a listás rendszer preferenciaszavazataként is értelmezhető. A parlamenti patkó összetételéről ugyanis a második szavazat dönt, hisz ez határozza meg a pártok jelenlétét és erősségét a Sainte-Laguë/Schepers-féle kiosztási rendszer számításaival. Ezt a mandátumkiosztási rendszert angolszász területen Webster-eljárásnak is szokták hívni, s az itthon használt d’ Hondt-hoz hasonlóan egy divizor-módszeren alapszik.

Azonban a listás eredmény kizárólag a frakciók nagyságát dönti el, azok összetételét, az első szavazat határozza meg. Ebben az értelemben a zárt pártlistás szavazást követően az egyéni választókerületekben győztes, ill. nem győztes kiléte árulja el, hogy végeredményben ki foglal helyet preferált pártunk frakciójában. Ez értelmezhető preferenciális szavazásnak is, csak nem úgy, mint pl. Csehországban vagy Szlovákiában, ahol a pártlistán lévő jelöltek közül lehet szemezgetni, egyes jelölteket voksunkkal előrébb sorolva, hanem az egyéni jelöltekre leadott szavazatok útján.

Azt, hogy mennyire fontos az egyéni választókerületek eredménye más szempontból is, azt az úgy nevezett alapmandátum kitétel (Grundmandatsklausel) szemlélteti, melyről még a választási szakértők is csak fényévenként szoktak tudomást szerezni. Ezen rendelkezés ugyanis kimondja, hogy az 5%-os küszöbön elbukott pártok is bejutnak a pártlistára leadott eredmény alapján a Bundestagba, ha legalább három választókörzetben nyerni tudnak egyéni jelöltekkel.

Ez az oka annak, hogy bár vészesen közel táncol pl. a bajor Keresztényszociális Unió (CSU) a bejutási küszöbhöz (2017-ben szövetségi szinten 6%-ot szerzett), de miután az összes 46 bajor egyéni választókörzetet meg szokta nyerni, gyakorlatilag lehetetlen, hogy ne jusson be a Bundestagba, még akkor is, ha a küszöb alatt szerepelne.

De egyébként is minden mandátumát egyéniben szerzi, nem is releváns számára, hogy a pártlistája milyen eredményt ér el. 1994-ben a posztkommunista PDS 4,4%-os listás eredményével pont nem került volna be a parlamentbe, de miután három egyéni választókörzetet nyert Kelet-Berlinben, így szavazatarányos képviseletet szerzett a német szövetségi parlamentben. De 2017-ben az AfD is három szászországi egyéni szövetségi parlamenti mandátumával akkor is a Bundestag tényezővé lépett volna elő, ha egyébként elbukta volna az 5%-os bejutási küszöböt (amitől a maga 12,6%-os eredményével azért valljuk be, nagyon messze járt). A szabályozás az erős regionális beágyazottsággal rendelkező politikai formációknak kedvez, s egy enyhe többségi elemet visz be a rendszerbe.

Szavazatok összefonódása

De mi az, ami ebben a rendszerben igazán különleges, s mi okozza manapság a nagy vitákat és problémákat? A törvényben 598 fős létszámban meghatározott Bundestag tagjai fele-fele arányban kerülnek ki a választókörzetekből és a pártlistáról – legalábbis elméletileg. A gyakorlatban ez az arány teljesen megváltozott, a jelenlegi parlamentnek már 709 képviselője van, ebből 299-et választottak egyéni választókörzetben, de ezen felül 410 listás képviselő ül a Bundestagban. De hogyan lehetséges ez? A válasz a választási rendszer sajátosságaiban rejlik, s ez egy olyan összetett rendszer, hogy talán még a szintén bonyolultnak tartott magyar rendszert is felülmúlja.

Mint láttuk, a mandátumkiosztásnál kizárólag a pártlistás arányos eredmény érvényesül, s az egyéni választókörzetben megválasztott képviselő ezt az arányos rendszert alapjaiban nem módosítja, de mégis befolyásolja. Hogyan? A rejtély megértése az árok választási rendszerben gondolkodó szemlélet elhagyása. Ugyanis nem különülnek el a két alrendszerben leadott voksok, hanem egy egészen speciális kölcsönhatást gyakorolnak egymásra. A különlegesség pont az, hogy bár van egy többségi elem (egyéni választókörzetben győztes jelölt), ezt az arányos elem (pártlistás szavazás) teljes egészében kiiktatja. A parlament összlétszámát ugyanis kizárólag a pártlistás eredmény határozza meg, de nem csak a pártlistás helyek tekintetében, hanem az összes helyre nézve is, azaz az egyéni mandátumokat is beleértve. Gyakorlatilag az történik, hogy minden egyes tartományban megállapítják a pártlistás eredményt, ebből kivonják az egyénileg abban a tartományban az adott párt által már megnyert mandátumokat, s a fennmaradó szám jelöli a listáról kiosztható mandátumok számát. Ha viszont nincsen fennmaradó, akkor egy újabb problémakör tárul elénk. A jelenséget túllógó mandátumnak (Überhangmandat) hívják, s a német választási rendszer talán legbonyolultabb eleme.

Túllógó mandátum

Jól lehet ezt a jelenséget szemléltetni Baden-Württemberg példájával. Ebben a tartományban 76 mandátum van, s erről szavaznak az ottani választópolgárok a Bundestagswahl alkalmával. A 76-ból 38 egyéni mandátum, hiszen ennyi választókörzet van, s persze 38 listás mandátum. A CDU itt utoljára 34,4%-os eredményt ért el listán, a második SPD messze lemaradt mögötte. Baden-Württemberg-szerte vannak erősebb, s gyengébb CDU-s körzetek, de összeségében ez a támogatottság (és a relatív nagy különbség a második helyezetthez képest) elegendő volt arra, hogy a tartományban megnyerje a 38 egyéni választókörzetet, azaz mindenhol győzni tudott. Ezzel viszont egy csapással meg is szerezte az összesen 76 baden-württembergi hely felét, azaz 38-at (az összes egyéni mandátumot). De a maga 34,4%-os listás eredményével az összes baden-württembergi hely (78) 34,4%-ára lenne csak jogosult, azaz 27 helyre. Listás mandátumot ilyen esetben egyáltalán nem kaphat, mert már úgymond túlnyerte magát (persze sok baden-württembergi CDU-s a 34%-os eredmény láttán a túlnyerés szót valószínűleg megvétózná).

Ha egy párt elnyeri az összes egyéni mandátumot, akkor listán csupán akkor szerezne helyet, ha ott a szavazatok több mint 50%-át kapná meg. Ez manapság Németországban utópisztikus, már Bajorországban se sikerül a CSU-nak. Más szóval teljesen mindegy, hogy egy viszonylag erős, első helyezett, minden egyéni körzetet megnyerő (de 50%-os eredményt viszont felmutatni nem tudó) párt 49, 40, 30, 20, 10 vagy akár csak egy százalékot szerez listán.

De persze ez a jelenség akkor is előfordulhat, ha nem is nyeri meg a párt az összes egyéni mandátumot, hanem csupán többet nyer, mint neki a listás eredmény alapján járna. Ha az egyéni körzetek felét nyeri meg, akkor már akkor is képződik túllógó mandátum, ha nem szerez 25% felett listán. Ugyanis az egyéni körzetek felével elnyerte az összesen kiosztható helyek negyedét, azaz 25%-os eredménynél már pont megnyerte azt, ami neki „jár”. Ha megnyeri az egyéni körzetek 80%-át, a listás határ 40%. Ha az összeset, akkor 50%. Amennyiben s listás eredmény ennél magasabb, kap listás helyet is. Amennyiben viszont alacsonyabb, életbe lép a túllógó mandátum rendszer. Ökölszabályként meg lehet jegyezni, hogy akkor van túllógó mandátum, ha a listás százalékarány nem éri el a körzetekben elért mandátumok százalékarányának felét (mert az összes hely fele nyerhető ugye meg a körzetekben). Ekkor érvényes az a mondás, hogy „többet nyert a párt, mint ami járna neki”.

Ez számunkra egy teljesen meglepő eredmény, s megjósolható, hogy sok német választópolgárban sem tudatosult eddig ez az igazán ellentmondásos állapot. Baden-Württembergben viszont évek óta ez a helyzet, s a CDU elkötelezett és nemcsak a politikához, de a számmisztikához is értő ügyes támogatói teljesen logikusan a listás szavazatukat mindig a potenciális koalíciós társnak, az FDP-nek adják. Ez a furcsa helyzet áll fenn már régóta Szászországban és Bajorországban is.

Na, de mi történik konkrétan a CDU-s mandátumokkal ebben a rendszerben? Az arányos rendszer szerint jár neki 27, de már szerzett 38-at. Mit lehet ilyenkor tenni? Elvenni tőle a különbözetet a 38 meg a 27 között, azaz kilenc parlamenti helyet? Újra szavazni? A megoldás olyan tipikus német, hogy alig meglepő. A kilenc mandátumot egész egyszerűen megtarthatja. Sok évtizeden át ez volt az eljárás, s nem is zavart sok vizet. A rendszer ugyanis arra alapozott, hogy két nagy pártnál az ilyen eset nem fordul gyakran elő, s a támogatottságuk annyira közel van egymáshoz, hogy kiegyenlítődött a politikai mező, s nemigen lehet megnyerni egy tartományban az összes egyéni mandátumot. S végképp a feje tetejére áll a rendszer, ha már 34%-os támogatottsággal nyeri meg az egyik politikai erő az összes egyéni körzetet. S hogy mindez miért történhet meg? Kizárólag annak köszönhetően, hogy már nem kétpólusú a német pártrendszer, mint ahogy korábban volt, s a második helyezett annyira távol van az elsőtől, hogy az viszonylag gyenge eredménnyel sorra megnyeri az egyéni körzeteket. A 2017-es választáskor az Uniópártok bár országosan több mint 8%-ot gyengültek, mégis majdhogynem ugyanannyi egyéni körzetben tudtak nyerni, mint négy évvel azelőtt, s 231 körzetet vittek el (2013-ban 236-ot).

A 2017-es választás ezt jól mutatja: A CDU 185 egyéni választókörzetet nyert, s csupán 15 listás képviselője jutott be a parlamentbe. A bajor CSU a maga 46 egyéni körzetével mindent vitt, s listáról nem tudott senkit se Berlinbe küldeni. Azaz a listavezető esélytelen! Mindenesetre ennek a sajátosságnak a logikája, hogy az erős párt – a túllógó mandátumokat persze megtartva – arányaiban nagyobb képviseletre tesz szert, s a német arányosság elvet hátrahagyva egy sokkal markánsabb többségi elem érvényesül, bár még mindig nagyon korlátozottan.

S hogy csak még fokozzuk a helyzetet, meg kell állapítanunk, hogy a fenti baden-württembergi és bajorországi minta a CDU esetében további kilenc tartományban érvényesült 2017-ben. Azaz a CDU/CSU-ra leadott kb. 15,3 millió listás szavazatból kb. 9,8 millió szavazat nem eredményezett listás parlamenti helyet.

Baden-Württemberg (a CSU esetében Bajorországban) mellett az Uniópártok az alábbi tartományokban kizárólag egyéni képviselőket tudtak a Bundestagba küldeni: Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Előpomeránia, Rajna-vidék-Pfalz, Saar-vidék, Schleswig-Holstein, Szász-Anhalt, Szászország és Türingia. A szűkös 15 listás hely a három városállam (Berlin, Hamburg, Bréma) mellett Észak-Rajna-Vesztfáliában és Alsó-Szászországban született. Egy kicsit árnyalja a képet, hogy egy egyéniben megválasztott képviselő mandátumvesztése (elhalálozás, lemondás) esetén nem tartanak a választókörzetben időközi parlamenti választást, hanem listáról kerül valaki más be, de ez igazán nem befolyásolja a rendszer körül kialakult sajátosságokat és ellentmondásokat.

A történelmileg mindig egy és hat között alakuló túllógó mandátumok először 1994-ben kerültek a figyelem központjába és a közbeszédbe. Ebben az évben Helmut Kohl kancellár újrázása csupán egy tízfős többséggel sikerült úgy, hogy a CDU/CSU 12 túllogó mandátumot szerzett. Még mielőtt az a kép alakulna ki bennünk, hogy a német egység kancellárját csak ez a különlegesség segítette hozzá az 1998-ig tartó országlásához, azért el kell mondanunk, hogy az ellenzéki SPD is szerzett négy ilyen túllógó mandátumot, azaz különbségében nyolc extramandátum a CDU/CSU-nak nem jelentette a kancellártöbbséget. A túllógó mandátumok rendszere nélkül két fős többsége lett volna Kohlnak – ami, valljuk be, nem lett volna túl bőséges. Mindenesetre ez a német választójog okozta sajátosság egyre csak fokozódott, s 2009-ben érte el az ilyen mandátumok száma a 24-et, 2017-ben viszont már a 46-ot.

Kompenzáció

Egy meglévő problémát úgy orvosolni, hogy a végén egy még nagyobb probléma keletkezzen. Nos, ezen ismérvekkel lehetne a legtalálóbban leírni a 2011-ben elindított korszakváltó újításokat, melyek végeredményben oda vezettek, hogy a 2017-ben megválasztott Bundestag immáron 709 képviselővel rendelkezzen. Egyes elemzők szerint 2021-ben már az akár 800 fős Bundestag sem kizárt, de erről még később. A túllógó mandátumok szisztémája miatt ugyanis 2011-ben fordult Alkotmánybírósághoz az ellenzéki SPD és a Zöldpárt. Kifogásolták, hogy a 2009-es választáskor keletkezett 24 túllógó mandátum mindegyike a CDU/CSU-hoz került, s ezzel a pártszövetség nagy előnyhöz jutott, a német arányos választási rendszert megsértve. Az alkotmánybíróság aztán 2012 nyarán ki is mondta, hogy a túllógó mandátumok rendszere sérti a választás arányosságának elvét, s a választás általános és egyenlő mivoltát, amennyiben egy ca. félfrakciónyi túllógó mandátum keletkezik. A törvényhozónak gyorsan kellett reagálnia, s egyszerűen úgy döntöttek, hogy az összes túllógó mandátumot kompenzálni kell teljes mértékben. Ez okozza a Bundestag ilyen mértékű megnövekedését. Ugyanis addig kell további képviselői helyekkel feltölteni a listás helyeket, amíg helyreáll a teljes arányosság. Ami a baden-württembergi példánknál maradva azt jelenti, hogy 2017-ben addig kellett növelni az egyébként 38 listás helyet, amig a CDU a maga 38 egyéni helyével az összes hely 34,4%-nak (a listás eredményének) megfelelő számaránnyal rendelkezik. Végül a 38 listás helyet megtoldották 20 további listás hellyel, így lett összesen 96 hely (38 egyéni és 58 listás). Mindez megtörtént az összes olyan tartományban, ahol túllógó mandátumok keletkeztek, Németország-szerte 46 ilyen túllógó mandátum volt, amit aztán 65 hellyel egyenlítettek ki, így növekedett az egyébként 598 fős Bundestag 111 mandátummal 709 fősre.

Elkeseredett reformkísérletek

A túllógó és kompenzációs mandátumok rendszere a politikai folyamatokat elnézve könnyen alakulhatna úgy is, hogy akár 800 fős Bundestag létesülhetne a 2021-es szövetségi parlamenti választások után. Emiatt szükségessé vált egy választási reform, amely aztán 2020. november 19-én lépett életbe.

A CDU/CSU és SPD alkotta nagykoalíció megszavazta azt a törvényt, melyet a túllógó mandátumokat illetően a 2021-es választásokon kellene először alkalmazni. Ez kimondja, hogy minden tartományban három túllógó mandátumot nem kell kompenzálni, illetve azt is, hogy 2024 után az egyéni körzetek száma 299-ről 280-ra csökken. Ezzel próbálják a túlburjánzó parlamenti létszámot csökkenteni. Hogy sikerül-e, az még kérdéses. A reformot sokan csak „reformocskának” (Reförmchen) nevezték, s egyes elemzők arra világítottak rá, hogy egy átfogó újraszabályozásra lenne szükség. Mindenesetre az ellenzéki FDP, a Zöldpárt és a Balpárt megtámadták a törvényt, az eljárás jelenleg az Alkotmánybíróság előtt van. Van rá esély, hogy a taláros testület még a 2021. szeptember 26-án esedékes szövetségi parlamenti választás előtt kimondja a reform Alaptörvény-ellenességét, ami az eddig hatályos szabályozást állítaná vissza. Ez megint kérdéseket vetne fel, de egyértelművé tenné, hogy mihamarabb törvényhozói döntésre lenne szükség – de ez minden vélekedés szerint már az új Bundestagra hárulna az ősszel kezdődő 20. ciklusban.

Jellemző egyébként, hogy a három felperes együtt még benyújtott egy törvénytervezetet, amely 630 fős Bundestagot indítványozott, melyből 250 lenne az egyéni mandátum, 380 pedig listás. Persze minden kisebb pártnak az arányos elemek, tehát listás helyek, kedveznek, de lassan az is kérdéses, hogy a Zöldpárt kis párt-e még egyáltalán és magát hogy is pozícionálja. A 19. ciklusban (2017-2021) még a legkisebb frakcióval rendelkező formáció akár a legnagyobb párt is lehet a következő szövetségi parlamentben, de ha „csak” második lesz, a jövőben mégis egy másik ligában játszik. S persze egyáltalán nem kizárt, hogy a maga 20-25%-os támogatottságával, kiváltképp a baden-württembergi fellegvárában, maga is haszonélvezője lenne a túllógó mandátumok rendszerének.

Az AfD is beadott egy törvénytervezetet, mely maximálisan három preferenciaszavazatot engedne meg a pártlistás voksoláson, illetve az egyes pártok relatíve rosszabbul szereplő egyéni választókerületi győzteseit mandátum nélkül hagyná. Jellemző, hogy az egész választórendszeri dilemmát egyesek még akár úgy is akarták volna orvosolni, hogy egy árokrendszert vezettek volna be, ahol 299 parlamenti hely az egyéni választókörzetekben dőlt volna el, s ettől teljesen függetlenül osztották volna ki a 299 listás helyet. Itt mindenféle túllógás és kompenzáció értelmét vesztette volna. Ebben a rendszerben az 598 fős Bundestagban a CDU/CSU-nak 335 helye lett volna, ami egy sima abszolút többség. Nem is meglepő, hogy ki állt a javaslat mögött: 24 uniópárti képviselő ötlete volt. Ez az ésszerű és forradalmian egyszerű ötlet viszont aligha többségképes, sem most, sem a jövőben.

Összegzés és kitekintés

A „kis reform” és persze az elbukott ellenzéki és uniópárti javaslatok is rámutatnak annak szükségességére, hogy Németországban alapjaiban újra kellene szabni a választási rendszert. De Németország nem a nagy volumenű újítások országa, így alighanem folytatódik a kis lépések politikája, s a meglévő rendszer toldozgatása-foldozgatása. Az egyébként feles többséggel megszavazandó német választási törvényt a jövőben olyan koalíciós pártok módosíthatják, melyek nagyon hasonló eredményt várnak egy reformtól. Ez két közel egyforma erősségű párt esetén nem kizárt, s egy ilyen konstelláció egy Uniópártok/Zöldpárt alkotta kormánytöbbség esetén akár reális forgatókönyv is lehetne. De ne szaladjunk ennyire előre. Az 1969-ig regnáló első CDU/CSU és SPD alkotta nagykoalíció egy többségi rendszerrel próbálkozott. Csúfos kudarc lett belőle: Az SPD váratlanul kiszállt a projektből, a CDU/CSU egyedül maradt, s ezzel a lépéssel az SPD maga mellé tudta édesgetni az egzisztenciális félelemben lévő FDP-t, így alakult meg a szociálliberális kormány, mely 13 évig tartott. Egy esetleges többpárti konszenzus viszont a mai széttagolt és ősztől vélhetően hétpárti (de akár nyolcpárti) Bundestag esetén a sok különböző érdek miatt aligha lenne lehetséges.

Mindig hasznos más országok rendszereit, eljárásait, politikai vitáit részletesen megismerni, hogy felismerjük az országok közötti hasonlóságokat és különbségeket, elősegítendő a megértést és együttműködést. A német politikai paletta széttagoltsága (sokak szerint szivárvány koalíciós viszonyok) bármilyen határozott reformelképzelést alapjaiban meghiúsít, s ennek következtében teljesen más jellegű politizálásra van szükség, mint például idehaza. A német választási rendszer példája is jól mutatja, hogy akár nemzetközi összehasonlításban a magyar választási rendszer miért is tekinthető egy jól megfontolt és működőképes szisztémának.